否则，这种侵害不但是当下的痛苦，还可能演化成为一种权力行使的惯性。

既然第143条属于一种普遍的规范模式，则以通常逻辑解析该条的规范内涵即可。其一，将首都身份赋予北京的事实，1949年的政协议案将该事实予以规范确定。

因此，功能的区分就成为走出困境的必由之路。第二，首都的宪法身份及于北京市全境。[60]杨学科，见前注[5]，第125页。空间界分思路的优点在于明确性。可见，协调都-城关系首先在于明确界定北京纯粹的城市功能和同首都功能竞合的城市功能各自的规范畛域，而区分的关键则是两大功能的结合地带，主要有空间界分与功能界分两种进路。

二、宪法首都条款的价值及其规范沿革 （一）价值与特征：首都的国家标志形象 第一，首都的政治符号与国家象征价值。只要地理禀赋不是特别恶劣，交通枢纽地位完全可依托首都身份获得后发优势。第四章首都与周边地区的关系，聚焦首都的外部横向关系。

[34]直辖即古之直隶，最早可见于宋太祖乾德五年的陕西三泉县（今宁陕县一部分），[35]北宋的京畿路（下设开封府，治陈留县）是最早的中央直辖的首都圈。同时，北京在承担作为首都的宪法义务时，虽然接受中央委办导致城市功能的抑制不可避免，但却并未因此消解同中央协商或议价的权利。英国地理学家柯尼希（V. Cornish）总结了建都的三大要件：自然仓库、交通枢纽和便于防守。后来招聘的，是河北户口，归当地公安机关管理。

如沙特有四个首都，荷兰、智利、玻利维亚、马来西亚、尼日利亚等有两个首都。[23]1983年《北京城市建设总体规划方案》提出了政治+文化的二元中心定位，[24]1993年《北京城市总体规划》、[25]2004年《北京城市总体规划》延续了这一双核结构。

关于规范术语变化的理解。二是在规范上，如前所述，根据《宪法》143条的原意，首都范围应及于北京市的全部行政区划，将首都功能局限于中央政务区须以修宪为前提，但可行性存疑。拉伦茨（Karl Larenz）提出一切法秩序均应至少具备两个要件：要求受其规整之人和应依其规定而为之行为。另一方面从地方属性出发，廓清北京作为直辖市的基本城市功能。

北京则是一个国家概念、宪法概念，[38]并进而判定：如果规定首都是北京市，那么北京市的行政区划变更就是实质修宪行为。[80]这些都是我国研究制定《首都法》的重要参考。第一，如何有效剥离首都功能和城市功能？疏解非首都功能的成立尚需若干前提限定。无内部消弭抑或外部疏解，北京城市功能退让并不必然意味着对首都功能的无条件迁就，宪法》第3条第4款在强调中央的统一领导的同时，也要求充分发挥地方的主动性、积极性。

如针对北京市内区域发展不平衡问题，可通过首都功能在特定区域的定向配置的方式缓解——北京雁栖湖国际会展中心的建设尤其是2014年APEC峰会、2018年中非合作论坛等相关大型外事活动的成功举办，对雁栖湖乃至整个怀柔区的城市功能的发展和提升效用是显而易见的。一方面，五四宪法虽然在序言中有首都北京的表述，但其主旨意在突出该宪法通过的地点为北京，而作为修饰语的首都的宪法意图并不突出。

[14]第二，除了最终进入宪法文本的国旗、国徽和首都，在制宪过程中被建议的国家标志还包括国玺、国服、国花、国礼、国色、国歌、国庆等，而国歌更是直到2004年才正式入宪。[32] 第二，管理上的类飞地。

《宪法》143条的事实陈述和命令规范两种属性相辅相成。二是宪法中最早的首都条款——五四宪法第106条的表述中即无市的后缀，并被历部宪法所沿袭，这种省略市的表述方式始于1949年的政协议案。空间界分思路的优点在于明确性。功能冲突是指对城市功能或首都功能中任何一方需求的满足必然会导致对另一方需求的抑制甚至减损，两者处于零和博弈状态。[34]韩大元，见前注[1]，第306页。从规范发展来看，可以通过制定《首都法》的方式最终促成事实描述与规范命令的全面契合，而认可《宪法》143条的事实陈述属性则无疑成为这一契合过程实现的重要前提。

另一方面，由于特定项目位于北京，北京市客观上从超出城市功能需求程度的部分中额外获益，则作为城市功能基础的地方支出责任亦应合理分担。[76]王锴，见前注[5]，第169页。

因此《首都法》的本质是中央对首都制度的顶层设计，不仅不是面向北京市的地方性施惠，反而可能含有大量限制北京城市功能的内容。辽金元清等时期北方少数民族进入中原后面临的现实问题是既要将都城南迁近中原，又不能离民族发源地过远，位于三北地区经济地理结合部的北京成为适恰选择。

这也回是应制定《首都法》而非《首都圈法》的原因——对首都圈内所有事务进行全方位规定并非该法的核心目标：一方面，其规范设置仅聚焦首都功能的发挥以及与之相关的纵向与横向法律关系的调整，规制核心为首都而非首都圈。设置直辖市抑或省的差异化考量则在于历史地位、区划面积乃至政治需要等。

[41]周振鹤，见前注[6]，第142页。在前述内部消弭的三个问题中，除底线问题可依据《宪法》143条基本解决外，其余两个问题的全面解决仍有待于相关法律规范的科学建构。鉴于首都制度的中央属性，建议参考美国由总统直接任命的首都管理委员会及德国柏林—勃兰登堡都市区联合规划局等经验，由国务院设置专门的首都发展议事协调机构，确保对纵横两类、内外双维首都关系全面协调的效果。[69]王锴，见前注[5]，第172页。

城市功能的退让方向有二：一是在北京区划内消弭，二是向北京区划外疏解。第二，国家的帮助和其他地方的配合本质上是对北京作为首都而承担额外宪法义务所减损的城市功能的均衡与补充。

其序言第三段规定：中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议，一九五四年九月二十日在首都北京，庄严地通过中华人民共和国宪法，这说明作为首都的北京特指1954年9月20日召开第一届全国人民代表大会第一次会议的北京。这就要求：其一，首都宪法功能的充分发挥必然建立在北京城市功能的完整性的基础上。

实践中，首都比直辖市更能凸显北京的特殊身份。[8]而Beijing作为中国政府的代名词也早已成为西方话语的习惯表达。

[37] 在我国目前四个直辖市中，唯有北京具有特定的宪法身份。[53]就前者而言，第143条本身并未呈现具体信息，故该条的受其规整之人只能理解为与广义上受《宪法》规整之主体集合，即《宪法》序言第十三段列举的全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织。第三，关于中央均衡性补贴的问题，其在法律性质上既可以视作特定事权的委托对价，也可视作中央对首都城市功能受限的补偿。[30]其中确切的位置信息仅限于北京市中心的地理定位，毗连天津和相邻河北均不足以清晰划界，更遑论规范层面的直接明确。

[56]王锴，见前注[5]，第172页。（二）《首都法》:都-城关系法治的规范框架 如何在全面依法治国不断深化的新时代科学调整都-城关系？研究制定《首都法》提供了一个可能的选项，其必要性有二。

另一方面，首都身份使北京同其他省级地方相比担负了更多的宪法义务，城市功能由此受到的影响理应由中央宏观协调以维护地域公平。前述国家战略实施的核心规范、关键动力和主要矛盾均源于《宪法》143条首都是北京这一看似简单的规范表述。

第三，虽然城市功能被抑制不可避免，但中央也应对因抑制导致的损失予以补偿。二、宪法首都条款的价值及其规范沿革 （一）价值与特征：首都的国家标志形象 第一，首都的政治符号与国家象征价值。